Brasschaat.jpg
Provider image

Een van de belangrijkste financiële uitdagingen voor de lokale besturen (gemeenten, OCMW’s, maar bijvoorbeeld ook politie- en hulpverleningszones) zijn de almaar stijgende pensioenuitgaven. Maar waar komt dit probleem precies vandaan?

Twee soorten medewerkers

Bij lokale besturen zijn twee soorten medewerkers in dienst. Traditioneel werken overheden met statutairen. Het gaat om mensen die eenzijdig zijn aangesteld door de overheidswerkgever op basis van een statuut (niet op basis van een arbeidsovereenkomst). Ze hebben ook een afwijkende socialezekerheidsregeling in vergelijking met een klassieke werknemer. Zo krijgen ze (doorgaans) een hoger pensioen, maar die pensioenkosten moeten wel gedragen worden door de lokale besturen zelf. Straks meer daarover.

De tweede soort medewerkers zijn contractanten. Zij hebben een arbeidsovereenkomst, zoals werknemers in de private sector. Ook hun socialezekerheidsregeling loopt grotendeels gelijk met een ‘gewone’ werknemer, en hun werknemerspensioen (doorgaans lager dan het ambtenarenpensioen) wordt gefinancierd door het Globaal Beheer van de Sociale Zekerheid, dus met werkgevers- en werknemersbijdragen, aangevuld met belastinginkomsten.

Gesloten financieringssysteem

Lokale besturen moeten dus zelf instaan voor de financiering van de pensioenen van hun statutaire medewerkers. In theorie kunnen ze dat helemaal zelf doen, al dan niet met de hulp van een pensioeninstelling (bv. een pensioenverzekeraar). Maar zo goed als alle Belgische lokale besturen zijn hiervoor aangesloten bij het ‘Gesolidariseerd Pensioenfonds voor de Provinciale en Plaatselijke Besturen’, een onderdeel van de Federale Pensioendienst (FPD). Nieuwe lokale besturen (zoals bv. een nieuwe intercommunale of de recent opgerichte hulpverleningszones) zijn wettelijk verplicht om aan te sluiten bij dat gesolidariseerde pensioenfonds.

De financiering van de lokale ambtenarenpensioenen gebeurt via een zogenaamd omslagstelsel: jaarlijks int het gesolidariseerde pensioenfonds bijdragen bij de lokale besturen, en het gebruikt dat geld om de pensioenen voor dat jaar te betalen aan de gepensioneerde statutairen van diezelfde werkgevers. Per jaar wordt dus gekeken wat de verwachte pensioenuitgaven zijn en op basis van die raming wordt de jaarlijkse te innen bijdrage op het salaris vastgesteld. Het gaat om een ‘gesloten’ systeem, zonder financiering vanuit de Schatkist (op wat kleinere stromen voor ziekenhuizen en politie na). Als de pensioenuitgaven stijgen, gaan dus ook de bijdragen van de lokale besturen de hoogte in. Merk op dat voor de zelfstandigen-  en werknemerspensioenen een open financieringssysteem bestaat: daar komt de Schatkist wel tussen om de tekorten te dekken, en blijven de socialezekerheidsbijdragen constant.

Het Vlaamse regeerakkoord van 30 september 2019 voorziet voor het eerst in een structurele cofinanciering van de lokale pensioenlasten. Het is de bedoeling om de helft van de responsabiliseringsbijdrage (zie verder) van de lokale besturen. De concrete voorwaarden voor de ze subsidie zijn vandaag nog niet bekend.

'Ook onze steden en gemeenten zullen kunnen rekenen op extra ondersteuning. Zo behouden we de groeinorm van 3.5% in het Gemeentefonds en dragen we bij in de pensioenlasten van de lokale besturen.'

'De Vlaamse overheid neemt haar verantwoordelijkheid op om de problematiek van de responsabiliseringsbijdrage voor de pensioenfactuur voor de lokale besturen voor de helft op te lossen. Zo geven we de lokale besturen ademruimte om verder te investeren op een voldoende hoog niveau.'

'We versterken ook de financiële armslag en investeringsruimte van onze lokale besturen via de overname van de helft van de responsabiliseringsbijdrage voor de pensioenfactuur en via een nieuwe financiële stimulans voor lokale besturen om maximaal open ruimte te vrijwaren.'

Dubbele vergrijzing

De pensioenuitgaven van de statutaire medewerkers van de lokale besturen moeten dus (tot nu toe) betaald worden door de lokale besturen zelf. Die uitgaven nemen de komende jaren spectaculair toe. Dat heeft te maken met een dubbele vergrijzing: meer mensen gaan met pensioen (de zogenaamde ‘babyboomgeneratie’ verlaat stilaan de arbeidsmarkt), en wie met pensioen is, blijft langer leven en krijgt ook langer een pensioen. Op basis van ramingen van de Federale Pensioendienst zouden de pensioenlasten van de Belgische lokale besturen daardoor stijgen van 2.461 miljoen euro in 2017 naar 3.721 miljoen euro in 2025, een toename met 1.260 miljoen euro of ruim 51% in amper acht jaar tijd.

Uiteraard nemen de pensioenuitgaven de komende decennia in de hele samenleving toe. Bij lokale besturen moeten die spectaculair stijgende uitgaven echter helemaal verhaald worden op hun relatief beperkte budgetten omdat het, we zeiden het eerder al, nu eenmaal om een gesloten financieringssysteem gaat.

Stijgende pensioenbijdragen

De pensioenlasten stijgen, er is tot nu toe geen of amper externe financiering en dus moeten de pensioenbijdragen van de lokale besturen zelf de hoogte in. Sinds 2012 geldt hiervoor een financieringssysteem dat een combinatie inhoudt van solidariteit tussen de lokale besturen en responsabilisering van de individuele lokale besturen.

Concreet betalen lokale besturen een basispensioenbijdrage en eventueel een responsabiliseringsbijdrage.

De basispensioenbijdrage bestaat uit twee onderdelen: een persoonlijke bijdrage van 7,5% die wordt ingehouden op het salaris van de actieve statutairen in dienst bij lokale besturen, en een werkgeversbijdrage van 34% (anno 2019). De werkgeversbijdrage wordt berekend bovenop het bruto salaris van diezelfde actieve statutairen. De persoonlijke bijdrage is constant gebleven, de werkgeversbijdrage is de voorbije jaren alleen maar toegenomen en zal ook de komende tijd blijven stijgen. Dat blijkt uit tabel 1. Door die toename bedraagt de totale werkgeversbijdrage (dus inclusief andere werkgeversbijdragen voor bv. medische kosten) voor een statutaire medewerker van een gemeente of OCMW vandaag al bijna 50%. Intussen reduceerde de federale taxshift de werkgeversbijdrage op het loon van een werknemer in de privésector tot 25%...

Ook de vergelijking met statutairen die werken bij de Vlaamse overheid is interessant. Ten gevolge van de zesde staatshervorming moet ook de Vlaamse overheid de komende jaren een stijgende pensioenbijdrage betalen. Ze zal in 2028 (!) uitkomen op 8,86%. De rest wordt gewoon betaald door de federale Schatkist. Voor de volledigheid: voor de pensioenfinanciering van het statutaire personeel dat werkt bij een van de Vlaamse verzelfstandigde agentschappen geldt wel een financieringssysteem dat vergelijkbaar is met dat van de lokale besturen.

Tabel 1: werkgeversbijdrage voor pensioenen lokale besturen
2012   27,5%
2013   28,5%
2014   30,5%
2015   32,5% 
2016   34,0%
2017   34,0%
2018   34,0%
2019   34,0%
2020   34,0%
2021   34,0%
2022   35,5%
2023   35,5%
2024   35,5%
2025   35,5%

We geven nog mee dat veel besturen nog enkele jaren (tot 2024?) een korting van 3% genieten op de werkgeversbijdrage zoals die in tabel 1 is opgenomen. Dat geld komt van reserves die zijn opgebouwd door de lokale besturen die al het langst bij het gesolidariseerde pensioenfonds zijn aangesloten. Meer recente toegetreden besturen hebben er geen recht op.

Naast de basispensioenbijdrage betalen sommige lokale besturen ook een responsabiliseringsbijdrage. Dat is het geval wanneer in hetzelfde jaar de basisbijdragen op het salaris van de actieve statutairen niet volstaan om de pensioenen uitbetaald aan ex-statutairen van hetzelfde bestuur te financieren. De responsabiliseringsbijdrage is dan gelijk aan het verschil tussen de door het bestuur betaalde basisbijdrage en de pensioenlast van dat bestuur, vermenigvuldigd met een responsabiliseringscoëfficiënt. Die bedraagt vandaag 50%.

Een voorbeeld: een bestuur met statutaire loonkosten van 1 miljoen euro betaalt vandaag een basisbijdrage van 1.000.000 x (7,5% + 34%) = 415.000 euro. Als de pensioenlasten van dat bestuur minder dan 415.000 euro bedragen, dan krijgt het bestuur geen responsabiliseringsbijdrage aangerekend, want het betaalt meer bijdragen dan er pensioenlasten zijn. Als de pensioenlasten van dat bestuur echter 500.000 euro groot zijn, moet het een responsabiliseringsbijdrage betalen van (500.000 – 415.000) x 50% = 42.500 euro. De vraag is dan uiteraard wie instaat voor de resterende pensioenlasten (cf. het gesloten financieringssysteem). Die worden gedragen door de lokale besturen waarvan de basispensioenbijdrage hoger ligt dan de pensioenlasten. Anders uitgedrukt: een bestuur dat een responsabiliseringsbijdrage aangerekend krijgt, geniet de (gedeeltelijke) solidariteit van de andere lokale besturen, een bestuur dat geen responsabiliseringsfactuur krijgt aangerekend, levert solidariteit aan de andere lokale besturen.

Vandaag bedraagt de responsabiliseringscoëfficiënt 50%, maar die zou in 2022 stijgen naar 62% om tegen 2025 verder op te lopen naar 76%.

Eind september 2019 maakt de FPD de definitieve bedragen bekend van de basispensioenbijdrage en de responsabiliseringsbijdrage van elk van de Vlaamse lokale besturen. De VVSG verwerkte die in een overzichtelijke tabel.

Wat betekent dit voor 2024?

De pensioenbijdragepercentages die stijgen zijn natuurlijk één ding, besturen willen vooral weten wat dat betekent in euro. Het zijn die bedragen waarvoor ze budgettaire middelen moeten uittrekken. De VVSG deed hiervoor een aantal berekeningen, gebaseerd op ramingen van de FPD. Die leveren het volgende beeld op voor de Vlaamse gemeenten en OCMW’s.

Opgelet: in deze grafieken is de beslissing van het Vlaamse regeerakkoord om tussen te komen in de helft van de responsabiliseringsbijdrage nog niet vervat. Dan kan pas als de concrete voorwaarden bekend zijn. 

Op de grafieken is de gele lijn de pensioenlast: de pensioenen uitbetaald aan ex-statutairen. We zien de fors stijgende trend ten gevolge van de al vermelde dubbele vergrijzing. Bij gemeenten én OCMW’s zien we een verdubbeling van die pensioenlasten in 12 jaar tijd.

Wat de Vlaamse gemeenten en OCMW’s moeten betalen, staat in de balkjes. De werknemersbijdrage (persoonlijke bijdrage) neemt jaar na jaar af, hoewel het percentage op 7,5% blijft. De daling heeft te maken met de langzaam dalende loonmassa van statutairen: steeds meer besturen kiezen ervoor om de statutaire banen af te bouwen en al dan niet  te vervangen door contractuele medewerkers. Opgelet: dis is zeker nog geen algemeen fenomeen. Bovendien geldt het helemaal niet voor politie- en hulpverleningszones, waar de operationele krachten (politiemensen en brandweerlieden) zo goed als allen statutairen zijn.

In beide grafieken zien we de werkgeversbijdrage eerst toenemen en vervolgens weer dalen. De stijging heeft te maken met de steeds hogere percentages (cf. tabel 1). Die worden uiteindelijk wel tenietgedaan door het al vermelde effect van de dalende statutaire loonmassa.

De oranje balkjes bevatten de korting op de basispensioenbijdrage die sommige besturen genieten. Vandaag ligt die vast tot 2021, maar mogelijk blijft ze tot 2024. In dat geval komt ze in de plaats van een stuk basispensioenbijdrage.

De grijze balken vormen de responsabiliseringsbijdrage. In 2012, de start van het huidige financieringssysteem, was die nog heel beperkt. Nadien is ze alleen maar toegenomen. Naar verwachting zal ze vanaf 2023-2024 ongeveer de helft uitmaken van de pensioenfactuur van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. We zien aan de blauwe lijn trouwens ook dat het aantal gemeenten en OCMW’s dat geresponsabiliseerd wordt, stijgt van 115, respectievelijk 60 in 2012 naar 206 en 190 in 2024, of van ongeveer één derde naar ca. twee derden van alle Vlaamse gemeenten en OCMW’s.

De Vlaamse gemeenten en OCMW’s worden dus tijdens de net gestarte lokale bestuursperiode geconfronteerd met sterk stijgende pensioenuitgaven. Tussen 2018 en 2024 groeien die met ca. 180 miljoen euro (of 40%) voor de gemeenten en met ca. 80 miljoen euro (of 44%) voor de OCMW’s. Daarnaast zijn er nog de stijgende pensioenuitgaven voor de andere lokale besturen, die vaak financieel geheel of gedeeltelijk afhangen van gemeentelijke financiering: politie- en hulpverleningszones, autonome gemeentebedrijven, ziekenhuizen, publiekrechtelijke OCMW-verenigingen en intercommunales. Voor alle Vlaamse lokale besturen samen zouden de totale pensioenbijdragen toenemen met 423 miljoen euro, of een stijging met 38%.

Hoewel de pensioenbijdragen van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s sterk gaan stijgen, blijven ze toch lager dan de pensioenlasten (gele lijn). Het verschil wordt bijgepast door groepen besturen die wel meer bijdragen dan hun pensioenlasten. Dat is bijvoorbeeld het geval met de politiezones, zoals blijkt uit onderstaande grafiek.

Ondanks het hoge aantal statutairen bij de politie, zijn er ook daar zones die een responsabiliseringsbijdrage betalen, en het aantal neemt vanaf 2016 ook weer toe. Dat heeft dan vooral te maken met de leeftijdspiramide van het actieve korps en van de gepensioneerden.

Macro en micro

We moeten opletten met de algemene tendensen die we vaststellen bij de totaliteit van de Vlaamse lokale besturen, te gaan beschouwen als de waarheid voor elk individueel bestuur. Ter illustratie geven we de grafiek weer voor twee gemeenten van elk iets meer dan 20.000 inwoners, Denderleeuw en Edegem.

Opgelet: in deze grafieken is de beslissing van het Vlaamse regeerakkoord om tussen te komen in de helft van de responsabiliseringsbijdrage nog niet vervat. Dan kan pas als de concrete voorwaarden bekend zijn. 

In Denderleeuw blijven de bijdragen nog boven de pensioenlasten, maar stijgen ze uiteraard wel door de hogere basisbijdragepercentages (en de mogelijke afschaffing van de korting). Denderleeuw levert dus (pensioen)solidariteit aan de andere gemeenten. In Edegem stijgen de pensioenbijdragen ook, maar wordt de toenemende responsabiliseringsbijdrage voor een stukje gecompenseerd door de dalende basisbijdragen. Verder blijkt dat Edegem duidelijk leeft van de solidariteit van andere lokale besturen, want ondanks de stijging dekken de pensioenbijdragen (basis en responsabilisering), aangevuld met de responsabiliseringsbijdrage, de pensioenlasten niet.

Mythe

Soms hoor je wel eens zeggen dat lokale besturen het zelf gezocht hebben: waren ze niet massaal overgeschakeld op contractuele banen, dan zou er helemaal geen pensioenprobleem zijn want de bijdragen van de actieve statutairen zouden dan volstaan om de pensioenlasten te dekken.

Deze stelling klopt gewoon niet: hoeveel contractanten een bestuur nu of in het verleden in dienst heeft, maakt geen enkel verschil uit voor de betalen pensioenlasten. Die zijn immers het gevolg van de statutaire medewerkers uit het verleden: pas bij de pensionering worden de pensioenen van het statutaire lokaleoverheidspersoneel opeisbaar. Ook uit de grafieken blijkt duidelijk dat de oorzaak van het probleem in eerste instantie de dubbele vergrijzing is: meer gepensioneerde statutairen, die bovendien ook langer een pensioen krijgen wegens de hogere levensverwachting. Deze stijgende kosten moeten worden opgehoest door een gesloten financieringssysteem, wat automatisch leidt tot hogere bijdragen van de aangesloten besturen.

Een tweede misverstand is dat bij een blijvende statutarisering de actieven voldoende hadden bijgedragen voor de gepensioneerden. Ook dat klopt niet, want de pensioenbijdrage van de actieven is altijd beperkt gebleven tot een persoonlijke bijdrage van 7,5%. De rest van de financiering kwam en komt van de werkgevers, de budgetten van de lokale besturen dus. Bovendien zal de aanwerving van meer statutaire medewerkers geen euro verschil uitmaken op de (huidige) pensioenlasten (die het gevolg zijn van statutaire banen in het verleden en waarvan de pensioenen nu ‘opeisbaar’ zijn geworden). Bovendien leiden extra statutaire aanwervingen enkel tot een verdere verhoging (en geen verlaging) van de pensioenlasten. Het is immers belangrijk om naar de reële pensioenuitgaven te kijken, en zich niet blind te staren op percentages. Lokale besturen betalen dus niet alleen bijdragen in functie van wie actief is (zoals een private werkgever ook bijdragen betaalt), maar ook, als het om statutairen gaat, voor de pensioenfactuur zelf. Dat is bij een private werkgever nooit het geval: eenmaal een medewerker met pensioen, worden de pensioenen helemaal gedragen door de sociale zekerheid.

Tweede pijler

In lokale besturen werken steeds meer contractanten, die zoals gezegd een werknemerspensioen krijgen. Dat is echter aan de lage kant, zeker als je het vergelijkt met het overheidspensioen dat hun directe collega’s-statutairen doorgaans opstrijken. Daarom bieden steeds meer Vlaamse lokale besturen hun contractanten een tweede pensioenpijler aan, om het verschil tussen een overheids- en een werknemerspensioen te verkleinen. Vandaag betalen de gemeenten en OCMW’s voor die tweede pijler vaak een bijdrage van 1 tot 2% van de loonkosten, maar iedereen gaat ervan uit dat dit omwille van billijkheidsredenen tegen 2024 toch ten minste 3% zou moeten bedragen.

Ook hier zien we dus stijgende personeelskosten voor de lokale besturen.

Een wet van 2018 probeert lokale besturen hiertoe ook te stimuleren door een bonus in het vooruitzicht te stellen van sommige besturen met een voldoende hoge tweede pensioenpijler. Die bonus komt echter niet van de Schatkist, maar zal worden betaald door lokale besturen die niet aan de voorwaarden die de wet voor de tweedepijlerpensioenen oplegt, (kunnen) voldoen… Die bonus is dus een (ondoorzichtige) herverdeling tussen de lokale besturen, zonder één euro extra middelen.

Oplossingen

De voorbije jaren is er hier en daar wat gesleuteld om de financiering van de pensioenen voor de drie stelsels (werknemers, overheid en zelfstandigen) wat ademruimte te geven. Voor lokale besturen in het bijzonder is de belangrijkste ingreep  sinds 2018 van kracht, met de invoering van het gemengde pensioen. Mensen in dienst van een lokaal bestuur die na een loopbaan als contractant op een bepaald moment worden aangesteld als statutair, zullen alleen voor die statutaire jaren nog een overheidspensioen krijgen, en voor de jaren als contractant een werknemerspensioen. Voordien hadden ze, onder bepaalde voorwaarden, recht op een overheidspensioen voor hun hele loopbaan bij het lokale bestuur, ook al waren er voor de contractuele jaren veel lagere bijdragen betaald. Deze ingreep was broodnodig, maar zal pas op zeer lange termijn effect sorteren. Volgens minister van pensioenen Bacquelaine is de impact van de maatregel de eerstkomende jaren beperkt tot enkele miljoenen euro.

Uiteraard zullen lokale besturen niet anders kunnen dan een deel van de stijgende pensioenlasten zelf budgettair te verwerken door efficiëntie-oefeningen, stijgende belastingen, enz. Maar de uitdaging is zo groot, dat aan die absorptie grenzen zijn, tenzij men bereid is te aanvaarden dat de lokale investeringen helemaal stil vallen. In tijden waarin de hele samenleving (ook) naar de lokale besturen kijkt voor een antwoord op tal van maatschappelijke uitdagingen (zorg, duurzaamheid, mobiliteit, …) kunnen we ons dat eigenlijk niet permitteren.

Op korte termijn zal er dus niet anders opzitten dan dat andere overheden (Vlaams en/of federaal) van het al geciteerde gesloten financieringssysteem een open systeem maken, met dus externe financiering die budgettair wat druk van de lokale ketel haalt. In die zin is het Vlaamse regeerakkoord een zeer goede zaak, want het erkent uitdrukkelijk het zware lokale pensioenprobleem en trekt er ook middelen voor uit. Zoals het er nu naar uitziet zal dat geld echter alleen voor besturen zijn die een responsabiliseringsbijdrage betalen (in 2018 43% van de gemeenten en 38% van de OCMW's), terwijl alle besturen te maken krijgen met oplopende pensioenuitgaven door de steeds hogere basisbijdrage.

Jan Leroy

Achtergrond: VVSG-memorandum en fiches over pensioenen